Zpráva z přednášky: Dublinský systém ve světle evropské ochrany lidských práv (23. 5. 2012)

Dne 23. 5. se na půdě Právnické fakulty UK konala přednáška doc. Mag. phil. Dr. iur. Haralda Christiana Scheue, Ph.D., z katedry evropského práva PF UK na téma Dublinský systém ve světle evropské ochrany lidských práv.

Po krátkém představení samotného systému  se příspěvek zaměřil zejména na dva rozsudky evropských soudních orgánů z roku 2011 (M.S.S. proti Belgii a Řecku,  č. 30696/09   a N. S. v. Secretary of State for the Home Department, č. C 411/10), které poukazují na problémy v aplikaci nařízení zejména s ohledem na princip non-refoulement.

V těchto případech se odráží vývoj judikatury, který došel až k postupnému odklonu od doktríny rovnocennosti ochrany na úrovni EU v judikatuře ESLP a také principu vzájemné důvěry  rozhodování SDEU.

První část příspěvku byla věnována Dublinskému systému jako takovému, jeho genezi a principům. Počátky této úpravy najdeme ve dvou mezinárodních úmluvách
– Schengenské prováděcí smlouvě
a Dublinské smlouvě (která měla po vstupu v platnost nahradit část Schengenské, a to právě ve věci příslušného státu).

Již tehdy státy usilovaly o to, aby vždy byl k projednání stížnosti příslušný jediný stát a zabránilo se tak  „asylum shoppingu“. Po Amsterdamské smlouvě došlo ke komunitarizaci azylové  politiky a  bylo zapotřebí vytvořit společný evropský azylový systém. Byla to příležitost pro změnu systému, který trpěl mnoha vadami, na něž poukázala ve své zprávě i Komise.

Při diskusi o alternativních možnostech určení příslušnosti (poslední tranzitní stát, jediný stát EU pro  třetí zemi, se kterou má určité spojení, stát podání první žádosti) se nakonec dospělo k názoru, že tehdejší Dublinská kritéria jsou nejvhodnějším řešením a uplatnila se i v úpravě Dublinského nařízení.

Ohledně principů, na kterých je systém vystavěn, zmíněna byla zásada non-refoulement, odkaz na LZP EU, princip slučování rodin a také zásada, že přezkoumat všechny stížností podané toutéž osobou může jen jeden stát. K určení příslušného státu pak Nařízení stanoví tři kritéria (seřazena hierarchicky). 

Na prvním místě stojí princip slučování rodin, zejména s ohledem na nezletilce. Už zde byl nastíněn možný problém při aplikaci Nařízení pro různý výklad pojmu „rodina“ v judikatuře ESLP a SDEU. Zatímco první soud pojímá rodinu šířeji a přijal koncepci de facto rodiny, SDEU zůstal u jejího biologického pojetí.

Druhým kritériem je princip odpovědnosti; rozděluje se na odpovědnost za legální migranty, kdy příslušným je stát, který vydal povolení k pobytu či vízum; a za nelegální migranty, kde nese odpovědnost stát, jehož hranice dotyčná osoba překročila jako první. V praxi se jednalo téměř vždy o Řecko. Třetím kritériem je stát podání žádosti, pokud podle předchozích žádný stát příslušný není.

Nařízení také obsahuje humanitární doložku, kdy stát, byť není příslušný podle zmíněných kritérií, může na sebe vzít odpovědnost (např. z rodinných, zdravotních či jiných důvodů). Důležitá je doložka suverenity
v článku 3(2) nařízení, umožňující státům převzít odpovědnost za situace, kdy podle výše uvedených kritérií příslušným není. Nicméně to, zda toho stát využije, je plně na jeho uvážení.

Po představení nařízení následovalo shrnutí kritiky, se kterou se setkalo
(a vzhledem k tomu, že se represivní opatření kritizují celkem snadno, nebylo jí málo). Doc. Scheu zmínil zejména (s odvoláním na studii UNHCR z roku 2006) potíže, které vyvolalo příliš úzké a formalistické pojetí rodiny, a to hlavně co se týče prokazování rodinných vazeb. Některé státy vyžadovaly oficiální dokumentaci, jiné prováděly DNA testy. Pojetí de facto rodiny tedy v některých případech vůbec nemohlo být použito, byť ESLP takto vykládá „rodinný život“ podle čl. 8 EÚLP .

Předmětem kritiky byla i finanční náročnost a nevyváženost: státy na periferii byly daleko zatíženější než ty vnitřní, což odporuje principu solidarity. Navíc se ukázalo, že kritérium celistvosti rodiny bylo často porušováno.

Následovala nejdůležitější část přednášky, a to posouzení nařízení ve světle judikatury ESLP a SDEU. Co se týče judikatury ESLP, největším problémem se ukázalo být právě nadměrné zatížení členských států na vnějších hranicích. Státy jako Řecko či Malta toto zatížení nezvládaly, a to do té míry, že Komisař pro lidská práva v Radě Evropy upozornil na to, že neposkytují dostatečnou ochranu uchazečům o azyl. Také naléhal na to, aby se vůči těmto státům aplikace Dublinského nařízení suspendovala.

Tento problém se také odrazil v judikatuře ESLP. Postoj tohoto soudu vůči aplikaci Dublinského nařízení
(s ohledem na jeho potenciální rozpornost s principem non-refoulement) prodělal určitý vývoj, který ilustroval doc. Scheu na několika rozsudcích.

Prvním zmíněným byla kauza T.I. proti Velké Británii (stížnost 43844/98). Týkala se uprchlíka ze Srí Lanky, který měl být navrácen do Německa. Velká Británie zdůrazňovala princip vzájemné důvěry mezi členskými státy, na kterém je Dublinský systém založen. Posuzovat míru dodržování lidských práv v jiném členském státě jí tedy nepřísluší.

Překvapivý byl ovšem závěr soudu, který shledal stížnost za nepřijatelnou pro zjevnou neopodstatněnost. A to i přesto, že vyjádřil pochybnosti o úspěšnosti azylového řízení T.I. v Německu. Za hlavní argument považoval ESLP to, že ani případnému neúspěšnému žadateli o azylv Německu nehrozilo vyhoštění do třetí země
v rozporu s čl. 3 EÚLP.

Dalším případem, ve kterém ESLP shledal stížnost nepřijatelnou, byl případ K.R.S. v Velká Británie. Šlo
o íránského uprchlíka, který měl být v důsledku aplikace Dublinského nařízení navrácen do Řecka. Pozice UNHCR, kterou měl soud k dispozici, upozorňovala na  dramatickou situaci a nedostatečný standard azylového řízení v Řecku a vyzývala státy, aby nařízení vůči tomuto státu neaplikovaly. Své rozhodnutí však soud založil na předpokladu, že Řecko uprchlíky zpátky mj. do Íránu nevyhošťuje, a že proto k porušení čl. 3 EÚLP nedošlo.

K podrobnějšímu přezkumu přistoupil soud až v kauze M.S.S. proti Belgii. Afghánský uprchlík měl být
v důsledku aplikace Dublinského nařízení navrácen do Řecka. Prvně soud na základě důvěry v standardní postup Řecka odmítl vydat předběžné opatření, v druhé fázi k němu však přistoupil pro nedostatek informací  poskytnutých ze strany Řecka.

Ve stížnosti samé pak bylo vypíchnuto několik argumentů vztahujících se k předmětu příspěvku, a to princip vzájemné důvěry – zde důvěry v záruky ze strany Řecka (které se ukázaly být spíše nedůvěryhodné)
a presumovaná rovnocenností ochrany na úrovni EU (případ Bosphorus). Soud judikoval, že v tomto případě se doktrína rovnocennosti ochrany neuplatní, neboť stát má při  aplikaci Dublinského nařízení určitý prostor pro uvážení; Belgie mohla aplikovat doložku suverenity a uprchlíka nevydat.

Přitom Soud poukázal na to, že si Belgie mohla být vědoma situace v Řecku, na kterou upozorňovaly mnohé dokumenty UNHCR a různých NGOs. Na Řecký slib spoléhat neměla a tamní situaci si měla ověřit sama. Přitom v podobné situaci soud při rozhodování o předběžném opatření takto nepostupoval a také své rozhodnutí založil na důvěře.

Další pohled směřoval k rozhodovací činnosti SDEU. Konkrétně byla zmíněna kauza N.S. v. Secretary of State for the Home Department, ve které se soudy Velké Británie a Irska obrátily na SDEU s  otázkou, zda musí navrátit uprchlíka do příslušného státu podle Dublinského systému, či mají právo zkoumat stav ochrany lidských práv v jiných členských státech – tedy zda je domněnka dodržování lidských práv ostatními státy vyvratitelná či nikoli.  V odpovědi soud nejprve určil, že použití doložky suverenity zakládá aplikovatelnost práva EU.

Dále připomněl Velké Británii, že
i přes její výjimku stanovenou v Protokolu 30 musí dodržovat Listinu, Protokol má v tomto případě význam čistě interpretační. Princip vzájemné důvěry sice podržel, ale stanovil, že jde o vyvratitelnou domněnku s tím, že drobná porušení nezakládají suspenzi aplikace Dublinského systému, nýbrž jen pochybení závažná, systematického charakteru. Jaká intenzita porušování je vyžadována pro to, aby bylo závažným, není jasné; to bude pravděpodobně předmětem dalšího posouzení.

Závěrečným bodem přednášky byla úvaha nad účinkem lidskoprávní judikatury na fungování Dublinského systému, tj.  otázka, zda nejde o konec principu vzájemné důvěry mezi členskými státy. Doc. Scheu v této souvislosti zmínil rozsudek Hedley Lomas, týkající se právě principu vzájemné důvěry, byť ve zcela jiné oblasti – šlo o respektování závazků ohledně ochrany zvířat. V tomto případě SDEU judikoval, že členský stát nemá právo posoudit dodržování práva EU v jiném členském státě.

Mezi oběma případy však byly značné rozdíly, které by mohly odůvodnit odklon od zásadního principu vzájemné důvěry ze strany SDEU. Zmíněn byl na prvním místě rozdíl v postavení ochrany lidských práv
a ochrany zvířat v hierarchii norem EU, i když obojí patří do obecných zásad, a tedy primárního práva. Pokud existují pochybnosti o jejich dodržování, princip vzájemné důvěry se pro volný pohyb zboží uplatní přísněji než v případech lidskoprávních.

Další rozdíl spočívá v chování Komise, kdy v případě azylových směrnic již proti Řecku žalobu na porušení Smluv podala, zatímco v případě Hedley-Lomas Španělsko nežalovala. Zatřetí, v azylových případech je často nutné zkoumat situaci v předmětném státu, vzhledem k tomu, že často je soud odkázán spíše na domněnkách a odhadech a málokdy má k dispozici nevyvratitelné důkazy.

Co z toho plyne? Dle názoru doc. Scheue je to signál SDEU vůči národním soudům, aby se v těchto případech obracely s předběžnou otázkou na něj, a vyhýbaly se tím problému, že by měly posoudit samy porušení evropského práva v jiném členském státě.

Nejde však o zpochybnění samotného principu vzájemné důvěry –  k tomu je třeba se navrátit, jinak by se stal fiktivní proklamací. Jde o speciální řešení některých případů v kontextu ochrany lidských práv a dodržování principu solidarity mezi členskými státy.

Autorka článku: Jana Tatcheva