Palestina na křižovatce?

138 států pro, 9 proti, 41 se zdrželo – návrh je přijat. Právě tak by mohl znít stručný zápis shrnující závěry hlasování Valného shromáždění OSN z 29. 11. 2012 o tom, zda má být Palestině udělen status nečlenského, pozorovatelského státu.

O tento status Palestina požádala poté, kdy během roku 2011 vyšlo najevo, že nemá příliš velkou šanci získat podporu Rady bezpečnosti a stát se řádným členem světové organizace. Rozhodla se tedy tuto proceduru obejít
(a snad i nepřímo popohnat) tím, že se zaměřila na zvýšení svého postavení v OSN z role nečlenské pozorovatelské entity, resp. určitého hybridu sui generis, mezi nečlenské pozorovatelské státy.

Tento krok Palestině vyšel, a vzhledem k množství zemí, které její žádost podpořily, lze mít současně za to, že ji
v současné době za stát uznává převážná část mezinárodního společenství. Jakou má ale toto uznání právní relevanci? A co si vlastně Palestina od potvrzení své státnosti slibuje?

Uznání Palestiny

Uznání je v souladu s tzv. deklaratorní teorií, která v posledních desetiletích na mezinárodní scéně převažuje, považováno za pouhé potvrzení existence státu, nikoli jednu z podmínek jeho vzniku. Tyto podmínky jsou podle standardního pojetí, vyjádřeného v Montevidejské úmluvě o právech a povinnostech států z roku 1933, celkem čtyři a zahrnují území, obyvatelstvo, veřejnou moc a schopnost vstupovat do mezinárodních vztahů. Mnozí právníci nicméně poukazují na to, že faktická i právní situace, za níž státy vznikají, se od 30. let 20. století dosti změnila.

Státy již jen zřídka vznikají na zelené louce, postupným proces, během něhož mají čas naplnit ony čtyři podmínky. Jejich zrod je navíc nově omezen některými právními normami, které na rozdíl od dřívějšího stavu berou v úvahu kontext ustavování nového státu (např. nelegální vojenskou intervenci či porušování lidských práv).

S ohledem na tento vývoj se v posledních letech objevují názory, že uznání, zejména uznání kolektivní (ze strany mezinárodní organizace, primárně OSN) má či by mělo mít jakési kvazi-konstitutivní účinky. Mohlo by zacelit nedostatky
v naplnění některé ze čtyř podmínek státnosti, např. při jen částečné efektivitě veřejné moci. Absence kolektivního uznání by naopak snižovala „nárok na státnost“ u těch entit, které by splňovaly všechny čtyři podmínky Montevidejské úmluvy, jejich vznik nebo fungování by ale provázely určité právní problémy (rasistický režim, stát vzniklý okupací apod.).

Akceptace této kvazi-konstitutivní teorie by měla za následek, že vznik státu by přestal být chápán jako čistý fakt, s nímž mezinárodní právo pouze splňuje určité právní následky, ale získal by rovněž významnou normativní dimenzi. Oslabil by navíc význam klasických montevidejských podmínek ve prospěch kritérií jiných (kontext vzniku, síla nároku na samostatný stát aj.).

Je zjevné, že Palestina by z takového posunu mohla jen těžit. Právo palestinského lidu na sebeurčení je už desítky let opakovaně uznáváno v rezolucích Valného shromáždění OSN. Panuje též vcelku široká shoda na tom, že toto právo lze nejlépe realizovat právě v samostatném palestinském státě.

Tento stát ostatně Palestinci vyhlásili již v roce 1988. Valné shromáždění na to tehdy reagovalo tím, že status nečlenské pozorovatelské entity, který v roce 1974 získala Organizace pro osvobození Palestiny (OOP), byl nadále přiznán „Palestině“ a že tato navíc získala určitá práva, která šla nad rámec práv nečlenské pozorovatelské entity
a učinila z Palestiny hybrid sui generis s postavením někde mezi nečlenskou entitou a nečlenským státem.

Udělení statusu nečlenského státu je logickým (dočasným) završením tohoto procesu. Je také aktem kolektivního uznání, který potvrzuje, že převážná část mezinárodního společenství vnímá Palestinu jako někoho, kdo si zaslouží být státem bez ohledu na to, zda stricto sensu splňuje všechny podmínky Montevidejské úmluvy nebo ne.

Státnost Palestiny

Co ale vlastně Palestině státnost, resp. kolektivní uznání státnosti, přináší? Tato otázka má pochopitelně řadu aspektů, zde se ovšem pozornost soustředí jen na aspekty mezinárodněprávní. Mezi nimi lze za kllíčový bd označit to, že coby stát se Palestina ocitá na hierarchicky rovné úrovni s ostatními důležitými aktéry blízkovýchodního konfliktu, především s Izraelem.

Nesymetrický vztah mezi státem na straně jedné (Izrael) a národem (Palestinci) či hnutím bojujícím za národní osvobození (OOP) na straně druhé by měl být nahrazen symetričtějším vztahem dvou států (Izrael a Palestina).

Symetrie by pak byla ještě kompletnější v okamžiku, kdy by Palestina byla do OSN přijata jako členský stát – kterým je Izrael již od roku 1949. Z tohoto hlediska není vyhlášení státnosti Palestiny, resp. její žádost o zlepšení statusu
v OSN „jednostranným krokem, který může poškodit či ohrozit mírový proces vedoucí k dvoustátnímu řešení“, jak uvádí MZV ČR, ale spíše pokusem napravit historicky vzniklou disbalanci v oblasti a za podpory mezinárodního společenství učinit konkrétní krok na cestě právě k onomu dvoustátnímu řešení.

Dosavadní ohlasy na hlasování Valného shromáždění nicméně ukazují, že státnost Palestiny vzbuzuje obavy i mezi těmi, kdo se proti ní otevřeně nepostavily (např. řada států EU). Tyto obavy, které jasně formulovala třeba Velké Británie, se týkají zejména možnosti Palestiny připojit se k mezinárodním soudním mechanismům a jejich prostřednictvím se pak snažit vyřešit si účty s Izraelem.

Řeč je na prvním místě o Mezinárodním soudním dvoru (MSD)
a Mezinárodním trestním soudu (MTS). Je pravda, že coby stát získá/vá Palestina možnost přistoupit ke statutům obou těchto soudů. To ovšem ještě automaticky neznamená, že – i kdyby se k přístupu odhodlala – zaplaví následně MSD a MTS stížnosti z její strany. V případě MSD by Palestina nejspíše jen těžko hledala jurisdikční základ, na němž by mohla vystavět spor proti Izraeli, který neuznává obligatorní jurisdikci MSD. V případě MTS by pak palestinský podnět k vyšetřování zločinů, k nimž došlo na území Gazy
a Západního břehu Jordánu, otevřel cestu ke stíhání zločinů spáchaných nejen Izraelci ale i Palestinci; je přitom  pravděpodobné, že zločinů druhého typu by bylo více a byly by snadněji prokazatelné a stíhatelné. Konečně: skutečnost, že možné předložení blízkovýchodních událostí k posouzení nezávislými soudními orgány působícími na mezinárodní scéně je mnohými státy vnímáno jako hrozba, stojí sama o sobě za zamyšlení.

A zamyšlení si zaslouží ještě jeden důležitý důsledek státnosti Palestiny. Se statusem státu jsou spojena mnohá práva, ale také mnohé povinnosti. Mezi ty se řadí třeba povinnost udržovat vnitřní pořádek, nenapadat jiný stát, nebo netrpět na svém území nestátní aktéry vyvíjející násilnou činnost vůči některému ze sousedních států. Porušení těchto povinností vyvolává u státu, na rozdíl od jiných aktérů (třeba národů či hnutí za národní osvobození) jasné právní následky, jejichž obsah i modality uplatnění jsou detailně upraveny současným mezinárodním právem.

Získat status státu tak neznamená jen výhody, ale i odpovědnost; šíře této odpovědnosti, jak ukazuje třeba nový koncept Responsiblity to Protect (odpovědnost za ochranu), se navíc v posledních letech výrazně rozšiřuje. Nabízí se proto otázka, zda kolektivní uznání státnosti Palestiny je nakonec výhodnější pro Palestinu, která získává možnost stát se plnoprávných hráčem na mezinárodním poli, nebo spíše pro Izrael, jenž ji nyní bude moci snáze přimět
k tomu, aby hrála podle pravidel.

Autorka článku: Veronika Bílková